Información no tan pública
Publicado en Séptimo Sentido / 3 de mayo de 2015
Entre el 21 de enero de 2014 y el 12 de febrero de 2014 el Instituto Salvadoreño del Seguro Social recibió sesenta y ocho solicitudes de acceso a la información pública de parte de un solo ciudadano. Marco Tulio Quintanilla Calero le pedía al Seguro Social que le enviara por medio de correo electrónico copias de folios de 30 licitaciones realizadas por la institución. El oficial de acceso a la información pública, sin embargo, resolvió que como Quintanilla había tenido acceso a los expedientes en una consulta directa, ya no tenía por qué darle copia de estos.
Ante esta resolución, Quintanilla interpuso 51 apelaciones ante el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) por las diferentes respuestas que el ISSS le dio a sus peticiones. A estas se les suman otras cinco apelaciones que interpuso ante esta institución relativamente nueva. De lejos, Quintanilla, un hombre de más de 60 años, es el apelante más recurrente del instituto en los dos años que este lleva funcionando.
Entre el 6 de marzo de 2013 y el 13 de marzo de 2015, esta institución ha recibido 320 apelaciones a respuestas a solicitudes de información que ciudadanos han realizado a todo tipo de instituciones del Estado: desde la Presidencia de la República hasta alcaldías municipales.
Además, el instituto ha iniciado 41 procesos sancionatorios en contra de funcionarios públicos y ha tenido que lidiar con 54 denuncias de falta de respuesta de alguna institución pública.
El Instituto de Acceso a la Información Pública tiene ahora amplias oficinas en un edificio en la prolongación del bulevar San Antonio Abad. Ahí hay una recepción, espacios de denuncia ciudadana, oficinas para los asesores jurídicos, despachos para los comisionados y una sala de audiencias equipada con mesas, aire acondicionado e incluso equipo para grabar las audiencias que ahí se lleven a cabo. Estas comodidades no las tuvo siempre.
Esta institución tuvo un nacimiento tortuoso. La ley aprobada el 2 de diciembre de 2010 por medio del decreto legislativo 534 obligaba al presidente de la República a designar a los primeros comisionados del instituto seis meses después de que esta entrara en vigor.
El entonces presidente Mauricio Funes rechazó las propuestas de los comisionados y se dilató 477 días más del plazo establecido en realizar la designación, dejando a la Ley de Acceso a la Información Pública sin un instituto garante de su cumplimiento durante 15 meses después de que esta entrara en vigor.
Roberto Burgos, coordinador del Centro de Asesoría Legal Anticorrupción de El Salvador (ALAC) de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), explica que la importancia del instituto radica en que es el que garantiza que se cumpla la ley en casos de desobediencia o desconocimiento y de hacer valer los principios que justifican la existencia de la legislación.
“Hablar del instituto es hablar de llevar a la práctica un derecho que durante demasiados años fue ignorado por las autoridades estatales. El derecho de petición fue limitado. La ley fue un gran logro para los derechos fundamentales de la población, pero un derecho no va a tener una plena efectividad si no hay un garante de (esta)”, comenta.
Una vez elegidos los comisionados, el instituto se tuvo que enfrentar a otro problema: la falta de presupuesto. Para mayo de 2013, un año después de la designación de los comisionados del IAIP, este funcionaba con la ayuda de la cooperación estadounidense USAID, la cual le dio un local para realizar sus funciones después de tres meses de haber sido creado. Aunque en el presupuesto de ese año se le asignaron $991,300 la institución no recibía un desembolso. “Si no tuviéramos la ayuda de USAID, no hubiéramos llegado hasta aquí”, declaró ese mes el presidente de este, Carlos Ortega.
Casi dos años después de las carencias presupuestarias, el comisionado Jaime Campos comenta que según un estudio de la Red de Transparencia y Anticorrupción los organismos garantes del derecho a la información toman en promedio un período de dos años para terminar de instalarse y empezar a generar frutos.
Burgos agrega que a las deficiencias externas, el instituto viene con un defecto de nacimiento: una evidente dependencia al Órgano Ejecutivo el cual tiene el poder de elección de sus comisionados, la destitución de estos y la determinación del presupuesto del instituto.
A pesar de esto, dice, el instituto ha logrado mantenerse independiente, asegura, y valora que lo que falla no es el instituto, sino los funcionarios públicos. “Lo que está fallando no es el instituto ni los oficiales de información de las dependencias, sino los funcionarios que siguen percibiendo el ejercicio del derecho a acceso a la información pública como una invasión en un poder de facto durante el cual demasiado tiempo ha estado exento de control ciudadano”, comenta.
Entre falta de presupuesto, recurso humano y tener que lidiar con una cultura de oscurantismo por parte de la mayoría de funcionarios públicos, esta incipiente institución se ve muchas veces abrumada por la cantidad de trabajo, tanto así que no puede darle seguimiento a las resoluciones que dan sus comisionados o lleva a cabo procesos que duran mucho más de lo estipulado en la ley.
Pero el mayor reto al que se ha enfrentado el IAIP es otra institución del Estado: la Sala de lo Contencioso Administrativo, que ha retrasado procesos sancionatorios o resoluciones del instituto a tal punto que estos llevan más de un año detenidos.
Hace algunos años Marco Quintanilla empezó a pedir información a diferentes instituciones del Estado sobre el funcionamiento del Instituto Salvadoreño de Seguro Social (ISSS). Sus peticiones, frecuentemente, se vieron rechazadas por el oficial de acceso a la información y entonces recurrió por primera vez al IAIP en febrero del año pasado. Así se convirtió en el apelante más recurrente del instituto con 56 apelaciones en contra de cuatro instituciones: el ISSS, la Fiscalía General de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Ministerio de Hacienda.
Su interés por el ISSS surge de su trabajo. Es administrador de empresas y participa en licitaciones de material quirúrgico. Pero fue hasta que su hermano tuvo problemas con licitaciones al ISSS que empezó a realizar solicitudes de información.
Su hermano, José Quintanilla, que participó en una licitación de jabón quirúrgico en 2013 con el ISSS, denunció que la adquisición se adjudicó a una empresa que no cumplía con los requisitos establecidos. Ante los reclamos, el ISSS suspendió la compra y repitió el proceso, según una nota publicada por LA PRENSA GRÁFICA.
Fue en esta época que un abogado le aconsejó al hermano de Marco que realizara una solicitud de información. “Un abogado le recomendó que como una cosa extra –que probablemente no iba a dar resultado– fuera al instituto de acceso a la información. Le dio resultado, me di cuenta de eso y entonces empecé a pedir la información”, dice.
Quintanilla acumula el 17 % de las apelaciones que ha recibido el IAIP, el cual con casi dos años de estabilidad presupuestaria ha recibido 320 apelaciones a respuestas de instituciones del Estado a solicitudes de acceso a información pública.
El IAIP entregó a Séptimo Sentido una base de datos sobre las apelaciones que ha recibido a partir de una solicitud de acceso a la información realizada por la revista. En esta consta que desde el 6 de marzo de 2013 hasta el 13 de marzo de 2015 el IAIP tiene registradas 320 apelaciones de las cuales al menos 170 han tenido resoluciones favorables a los ciudadanos apelantes.
En el caso de Marco Quintanilla, solo en siete ocasiones el instituto no aceptó su apelación o declaró en firme la respuesta original del oficial. Es decir, en las 49 restantes Marco sí recibió la información que solicitó.
El instituto, dice Quintanilla, le ha sido de mucha ayuda. “Me atendieron bien, me sentí bienvenido y en vez de parar de pedir información eso me motivó para seguir pidiendo información”, asegura de un lugar que describe como donde se tiene algo de confianza de que habrá justicia.
Que el IAIP sepa, solo en 161 casos entregaron la información solicitada después de la resolución de los comisionados; en tres la información está en custodia del IAIP; en dos casos la información fue entregada de forma parcial; una está pendiente de cumplimento; y tres casos están detenidos por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
Por el contrario, en 118 ocasiones, que representan el 36 % de los casos, el instituto ya sea no aceptó la apelación de los ciudadanos o declaró en firme la respuesta de información original. La jefa de la Unidad Jurídica del instituto, Michaelle Sermeño, explicó que en la minoría de estos casos el instituto confirmó la resolución original. En 22 casos de apelación, sin embargo, el instituto desconoce si se entregó la información o no.
La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia ha sido quizás el obstáculo más grande al que se ha enfrentado el IAIP desde que nació. Esta probablemente es el símbolo más claro de la cultura de oscurantismo que permanece entre los funcionarios públicos del Estado.
Tres casos de apelaciones en que el IAIP determinó que el Estado debía entregar la información solicitada al ciudadano están engavetados en la Sala de lo Contencioso Administrativo. Las tres instituciones que debían dar acceso a la información eran la Asamblea Legislativa, el Ministerio de Economía y el Ministerio de la Defensa Nacional.
Además, esta sala ha detenido dos procesos sancionatorios, uno en contra de 12 miembros de la Alcaldía de Ilobasco por el partido ARENA, entre estos el alcalde José María Dimas Castellanos Hernández, con una multa de $4,482; y otro en contra del exministro de Economía y excandidato a alcalde de Santa Tecla José Armando Flores, con una multa de $6,060.
Ante esta problemática, Roberto Burgos, de FUNDE, comenta que el papel de esta sala está muy cuestionado, pues los funcionarios no son los que deberían ampararse ante esta, sino los ciudadanos. “No se concibe que sea un funcionario quien vaya a ampararse o a cuestionar la legalidad de una petición de información”, dice.
El caso más destacado es probablemente el del proceso de apelación en contra de una resolución de la Asamblea Legislativa de la República en la que negó revelar la planilla de asesores legislativos institucionales y la planilla de asesores por grupos parlamentarios.
El periodista de LA PRENSA GRÁFICA Fernando Romero realizó esta petición el 22 de julio de 2013 y al estar inconforme con la respuesta que obtuvo del Órgano Legislativo acudió al IAIP casi un mes después de haber realizado la petición.
El 19 de septiembre de ese año el instituto revocó la resolución de la Asamblea Legislativa de negar acceso a estas planillas. Uno de los argumentos que el instituto utilizó para su decisión fue que en el artículo 10 de la Ley de Acceso a la Información Pública se establece que la lista de asesores es parte de la información oficiosa que deben publicar los entes obligados. Es decir que la Asamblea se niega a publicar información que ella misma determinó que debía ser publicada por todas las instituciones del Estado cuando aprobó la ley.
Además, el instituto le impuso una multa de $9,324 a la Junta Directiva de este Órgano del Estado por haber incurrido en una falta muy grave al no otorgarle al instituto esta información como parte de una medida cautelar.
Después de esta decisión, la Asamblea revocó la decisión del IAIP y este volvió a sentar en firme su sentencia el 30 de septiembre. Aun así la Asamblea no entregó la información y el IAIP impuso una segunda multa, esta vez exclusivamente al diputado presidente de la Asamblea Legislativa, Sigfrido Reyes.
Fue en este momento en que entró la Sala de lo Contencioso Administrativo a jugar un papel. El diputado Reyes se avocó a esta para detener la orden del instituto. La sala admitió la causa y congeló el proceso de publicación de información y de sanción a los funcionarios. Casi dos años después de la solicitud original de información todavía se desconocen los listados que según la LAIP deberían ser publicados sin que ningún ciudadano los solicitara.
El comisionado Jaime Campos denuncia que en estos casos la Sala de lo Contencioso Administrativo se está adjudicando competencias que no le corresponden, volviéndose una oficina donde se refugian funcionarios públicos que no desean entregar información que es pública. “Al final cuál es el mensaje? Que hay cierta información que sigue estando encubierta”, declara.
Debido a las apelaciones de Marco Quintanilla, el ISSS es la institución del Estado que más ha sido interpelada ante el IAIP con un total de 60 apelaciones. El top 10 está compuesto además por la Corte Suprema de Justicia con 28 apelaciones; la Presidencia de la República, con 19; la Policía Nacional Civil, con 15; el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, con 14; la Corte de Cuentas de la República, con 11; la Fiscalía General de la República, con 10; el Ministerio de la Defensa Nacional y el Ministerio de Hacienda, con 9 cada uno; el Ministerio de Educación con 8; y la municipalidad de Mejicanos con 7 apelaciones.
Cuando Quintanilla empezó a pedir información al Seguro Social sobre cómo realizaba sus licitaciones se topó con diferentes excusas para que no le entregaran información. En algunas ocasiones le negaron rotundamente los datos que pedía, en otras le dieron la información a medias y en algún momento asegura que le dijeron que le iban a cobrar por escanearle los folios.
“Empezaron ellos en un momento dado a poner reservas o me dijeron que me iban a empezar a cobrar. Eso me obligó a ir al instituto”, recuerda. La información que finalmente recibió por parte de las instituciones que se la negaban afirma que le ha sido útil a la hora de realizar licitaciones para estas mismas instituciones.
La razón por la que más apelaciones ha recibido el IAIP es porque alguna institución ha negado información que el ciudadano considera que es pública con 73 apelaciones por esta respuesta.
Además, ciudadanos han apelado 56 casos en que la información que solicitaron fue clasificada como reservada y 47 en los que fue clasificada como confidencial; 32 de las apelaciones recibidas por el IAIP fueron realizadas por entrega parcial de información.
Pero quizás los casos más destacables son aquellos en que la información se declaró inexistente y no por la cantidad de apelaciones –30–, sino por lo que esta desvela sobre las instituciones que negaron la información.
En siete de estos casos la información sí existía, pero la institución había declarado originalmente que no podía entregarla por su inexistencia.
Esto refleja algo que el comisionado Campos atribuye a patrones culturales que hacen que muchos funcionarios no quieran entregar información pública, ya sea por falta de transparencia, por conveniencia política o porque consideran que la información es de ellos. “Aquí estamos hablando de una larga tradición de nuestro país de opacidad, de oscurantismo, de ideas de decir que esta información es mía y la voy a dar solo si así lo ordeno”, comenta.
Estas trabas burocráticas que se le ponen al ciudadano también las reconoce Roberto Burgos, de FUNDE, que asegura que muchos funcionarios ven al ciudadano que solicita información como a un “opositor político”.
Esto se traduce en agresividad en contra del ciudadano durante el proceso de apelación, asegura Burgos, que es otro de los ciudadanos que más apelaciones ha realizado ante el instituto con 11 procesos a su nombre.
En las audiencias orales, comenta, las instituciones envían a equipos de abogados para enfrentarse a un ciudadano que no tiene por qué conocer términos jurídicos, creando así un clima agresivo e intimidante.
Burgos pone de ejemplo una audiencia oral en la que la institución interpelada era el Ministerio de la Defensa Nacional. En el video de la audiencia, el cual Burgos solicitó al IAIP, se observa a un abogado y tres personas con uniformes militares representando a dicho ministerio.
“Estamos tratando de ser sumamente respetuosos, pero creemos que debe existir una responsabilidad en cada una de las cosas que aquí se mencionan frente a ustedes. Yo no sé si el licenciado Burgos tenga pruebas de una de las afirmaciones que ha hecho. Él dice: ‘comprendemos que hay una línea del señor ministro a no proporcionar información’. El que afirma algo debe probarlo por tanto no sé si él tiene prueba, si la tiene debería haberla entregado al instituto. Invitamos al ciudadano a que en futuras ocasiones no afirme cosas si no tiene pruebas, lo cual es sumamente delicado”, se escucha decir al abogado que representa al Ministerio de la Defensa en dicho video, el cual tiene una marca de agua del IAIP.
Burgos es un apelante inusual en el sentido que es abogado y además su área de trabajo es el acceso a la información pública, pero la ley está pensada para que cualquier ciudadano pueda llegar a una audiencia sin representación legal.
El apelante en serie, Marco Quintanilla, comenta que la experiencia de una audiencia puede ser algo intimidante y describe a los representantes de las instituciones muchas veces como agresivos. “Yo participo sin abogados, ellos sí llegan con un equipo de abogados. En un caso llegan poniendo artículos específicos de la ley”, comenta este ciudadano que ha tenido que revisar la legislación, pedir que en el instituto le expliquen los apartados de esta para saber en cuáles se puede amparar a la hora de realizar sus apelaciones.
El comisionado Campos concuerda en que hay una tendencia de las instituciones en denegar información a partir de tecnicismos y pone el ejemplo de una solicitud de información que un ciudadano realizó ante la Corte Suprema de Justicia pidiendo los datos de cuántos jueces han aprobado o reprobado las dos últimas evaluaciones. Ante esta solicitud, la CSJ, que tiene esa información aunque no la genera, argumentó que no podía dar esa información porque no existe la categoría de aprobado o reprobado sino que existe la categoría de satisfactorio y no satisfactorio.
“Las instituciones públicas tienen que interpretar lo que el ciudadano en lenguaje común les está pidiendo. Parece ser que para que tú lo manejes bien el derecho a la información pública, tenés que ser abogado, y eso no puede ser así”, dice el comisionado que además asegura que muchos funcionarios niegan información por formalismos y artilugios legales.
Algunas instituciones ni siquiera se tomaron el tiempo de inventar una excusa para no entregar la información y ni siquiera respondieron las solicitudes de los ciudadanos. En dos años, el IAIP ha recibido 54 denuncias de falta de respuesta de alguna institución; 28 de estas denuncias han sido en contra de alguna municipalidad; 5 contra el Ministerio de Educación; 2 contra el Ministerio de Gobernación y la PNC; y el resto contra CEPA, CORSAIN, la Dirección Nacional de Medicamentos, el ISTA, el IPSFA, el ISSS, el Ministerio de Salud, la PDDH y la Universidad de El Salvador. Por estos casos el IAIP ha iniciado cinco procesos sancionatorios.
Pero además de la cultura de negación de información, el instituto se enfrenta a la incapacidad de darle seguimiento a sus propias resoluciones. En 22 de los casos, el instituto no tiene información sobre si se entregó o no la información que el ciudadano solicitó.
El comisionado Campos acepta esta debilidad del instituto y asegura que ya se tiene programada la contratación de un fiscalizador de las resoluciones, cuya labor será darle seguimiento a estas.
Este es parte del problema de la falta de recurso humano que tiene la institución que al final también repercute en los tiempos con los que se resuelven los casos, muchas veces incumpliendo los plazos mismos de la ley.
Marco Quintanilla, por ejemplo, se ha encontrado con dos situaciones en cuanto a la duración del proceso de apelación. Las más expeditas dilataron solo un mes entre la fecha en que interpuso la apelación y la fecha en que recibió la información que había solicitado originalmente. Otras, dilataron 3 meses. Pero la mayoría de estas se extendieron por un período de siete meses hasta que recibió la información.
Así un caso de apelación puede durar solo un mes, más de un año o extenderse de manera indefinida si este llega la Sala de lo Contencioso Administrativo.